Norme di salvaguardia in Umbria: qualche dubbio.

Ritengo che con l’articolazione del PRG su due livelli, comunemente detti Strutturale (PRGS) e Operativo (PRGO), l’istituto delle norme di salvaguardia debba subire un raffinamento logico e forse anche giuridico. Si veda già, qui di seguito, come varia e si articola il semplice istituto in considerazione i due livelli del PRG.

Sfioro appena l’argomento, con l’intenzione di tornarci in un’altra sede: mi sembra che, data l’autonomia procedimentale e l’assenza dell’obbligo di provvedere ad approvare anche il PRG Operativo una volta approvato il PRG Strutturale, questi due livelli della pianificazione debbano intendersi come due strumenti urbanistici con autonoma valenza giuridica. Se così non fosse, anche l’istituto delle norme di salvaguardia in presenza di varianti al PRG operativo ne uscirebbe completamente stravolto, anzi: espulso.

PRGS VIGENTE

PRGO VIGENTE

PRGS IN PROGRESS

PRGO IN PROGRESS

NOTE

No

No

Prima configurazione stabile

No

Adozione nuovo PRGS – Configurazione A

No

No

Approvazione nuovo PRGS – Configurazione B

No

Adozione nuovo PRGO – Configurazione C

No

No

Nuova configurazione stabile

Se si eliminano le configurazioni di partenza e di arrivo, “stabili”, la matrice si semplifica come segue.

PRGS VIGENTE

PRGO VIGENTE

PRGS IN PROGRESS

PRGO IN PROGRESS

NOTE

No

Configurazione A

No

No

Configurazione B

No

Configurazione C

Questa matrice fa comprendere come la nuova articolazione su due livelli del PRG (PRG Strutturale e PRG Operativo), conduca ad avere almeno tre regimi di salvaguardia differenti.

Infatti l’adozione del PRGS (Configurazione A), fa scattare un primo livello di salvaguardia. In questo caso si ha la presenza contemporanea di due livelli strutturali del PRG. I titoli abilitativi devono essere conformi al PRGS vigente (che è ancora quello “vecchio”), e al PRGO, quest’ultimo ancora pienamente efficace. Inoltre (i titoli) non devono essere in contrasto con il PRGS adottato. Tutto ciò si desume dall’art. 120 della LR 1/2015. A me pare di cogliere subito una possibile area di frizione, laddove le previsioni del PRGS appena adottato non corrispondano con quelle del PRGO vigente, soprattutto se con le norme del PRGS non viene chiarita la prevalenza dell’uno o dell’altro. Per fare un esempio: l’adozione del PRG Strutturale potrebbe aver eliminato del tutto un’area che nel PRG Operativo è destinata a insediamenti residenziali. O abbassato delle altezze massime in un’area. Mi sembra insomma che una variante al PRG Strutturale implichi automaticamente anche una variazione del PRG Operativo. Questa, che sembra una banalità, potrebbe invece avere ricadute sul piano del procedimento e della partecipazione non del tutto banali.

Ancora: passati i tre anni di efficacia della salvaguardia, le previsioni urbanistiche del PRG mantengono invece la loro efficacia? Dunque l’efficacia delle previsioni adottate può permanere sine die? E può darsi dunque il caso di un rilascio del PdC difforme dalle previsioni urbanistiche adottate, dato che i tre anni di salvaguardia sono trascorsi?

La Configurazione B scatta invece quando entra pienamente in vigore il PRG Strutturale prima solo adottato, e quindi con la sua pubblicazione al BUR. Nel momento in cui il nuovo PRGS acquista efficacia, il vecchio PRGS deve uscire di scena. Abbiamo un PRG Stutturale nuovo e un vecchio PRG Operativo, che potrebbe non essere più allineato. Anzi: questo è il caso più probabile. Teoricamente non siamo più in regime di salvaguardia, poiché non ci sono strumenti urbanistici adottati, ma solo approvati ed efficaci. Anche in questo caso, e in modo ancora più più incisivo che nella Configurazione A, occorre che il PRG Strutturale dica cosa si può fare o non fare nelle aree non più “allineate”, non più conformi. Il PRG Operativo dice cose diverse dal PRG Strutturale: che tipo di valutazioni deve fare chi rilascia il PdC? Per quanto tempo può (r)esistere questo modello che prevede contemporaneamente cose diverse?

La Configurazione C scatta invece quando viene adottato un nuovo PRGO. In questo caso siamo in una variante al PRG Operativo. Poiché si presume che la variante al PRGO sia comunque conforme al PRGS, i titoli abilitativi devono essere conformi al PRGO vigente e non in contrasto con il PRGO adottato. E’ il caso più conosciuto e semplice.

A questa prima facile disamina (purché nelle NTA si districhi la matassa della prevalenza), si aggiungono due elementi di complessità: a) il tempo che può passare tra l’approvazione di un nuovo PRG Strutturale in presenza di un PRG Operativo “vecchio” (non allineato); b) il ruolo della salvaguardia nel caso in cui il vecchio PRG non sia articolato su due livelli, ma sia un PRG costruito su un unico livello, approvato ai sensi della L. 1150/1942.

a) Si pone un problema di tempi. Infatti l’approvazione di un PRGS è sempre asincrono rispetto all’approvazione del PRGO. Ma non esiste alcuna norma che imponga di approvare un PRG Operativo “allineato” al PRGS entro un certo termine. Ne deriverebbe che la durata della “salvaguardia” viene artatamente protratta per un tempo insostenibile. Non si tratta infatti di una salvaguardia attivata dall’adozione di un nuovo strumento urbanistico: qui abbiamo l’approvazione di un livello del PRG che non collide con le previsioni di dettaglio che gli “stanno sotto”. Che tipo di valutazioni tecniche e legislative è tenuto a fare il responsabile dell’ufficio PdC? Non solo il rilascio del titolo è a mio avviso problematico: lo è anche l’approvazione di un piano attuativo. Infatti e per esempio, se il PRG Strutturale ha abbassato le altezze o ridotto le capacità edificatorie di tutta un’area, queste modifiche non sono ancora recepite dal PRG operativo, che è quello “vecchio”. Il piano attuativo deve essere conforme ai due strumenti?

b) PRG vigente ex L. 1150/1942. In questo caso non è possibile operare un discorso sulla prevalenza tra i due livelli. Il PRGS che si adotta non può incidere completamente sul PRG vigente. In poche parole: se il PRGS non ha detto nulla nel dettaglio, a mio avviso le previsioni del PRG vigente (ex L. 1150/1942), mantengono la loro efficacia fino all’approvazione del nuovo PRGO, che contiene appunto nuove previsioni di dettaglio. Il PRGS non contiene (non può contenere, secondo la LR 1/2015), elementi e contenuti che appartengono al PRGO. Di conseguenza, dobbiamo accettare che ci sia un PRGS ex LR 1/2015 e un PRG ex L. 1150/1942. Anche in questo caso, si badi bene, non vi è alcuna norma esplicita che, che obblighi ad approvare un PRG Operativo entro un certo termine dall’approvazione del PRG Strutturale.

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