Le parole del Piano

L’analisi di alcune parole ricorrenti nella LR 1/2015 e nel RR 2/2015 forniscono l’occasione per vedere se sia possibile semplificare la terminologia usata e per fare una riflessione in ordine ai livelli di pianificazione previsti oggi in Umbria.

Nonostante il buon lavoro fatto già in occasione della redazione della LR 1/2015 con la conseguente riduzione di una gran parte della normativa previgente, considerando tra l’altro che il teso unico non poteva innovare completamente la materia, occorrerebbe oggi passare a una maggiore precisione terminologica. Alcune parole molto importanti per il lavoro dei tecnici umbri in generale e per gli urbanisti in particolare, vengono usate nella LR 1/2015 e nel RR 2/2015 spesso in maniera poco precisa. Qui di seguito prendo in considerazione le parole Ambito, Insediamento, Situazioni insediative, Macroaree e ne verifico l’uso all’interno dei testi fondamentali oggi in materia: LR 1/2015 e RR 2/2015.

La parola Ambito  viene usata con le seguenti accezioni, nei due testi:
1. Ambito come superficie, come area.
2. Ambito come cornice di applicazione della norma. (Finalità e ambito di applicazione della norma)
3. Ambito come spazio di autonomia procedimentale (nell’ambito della Conferenza di servizi, ecc.)
4. Ambito come spazio di autonomia normativa e organizzativa (I Comuni, nell’ambito della propria autonomia organizzativa)
5. Ambito come insieme di persone (nell’ambito della Community Network regionale)
6. Ambito come spazio virtuale (nell’ambito del portale)

La prima accezione (Ambito come Area), viene poi declinata in molti altri modi:
a) Ambito territoriale
b) Ambito di salvaguardia
c) Ambito urbano
d) Ambito dello spazio rurale
e) Ambito del PRG
f) Ambito di trasformazione
g) Ambito di Rivitalizzazione Prioritaria (ARP)

Solo queste ultime due vengono definite in maniera esplicita. Tra l’altro “Ambito” pare essere una categoria logica e spaziale di secondo grado rispetto all’”insediamento”.
f) L’Ambito di trasformazione all’art. 7 co. 1 punto 7 lett. q) della LR 1/2015: “ambito di trasformazione”, parti di insediamenti esistenti, di suoli oggetto di previsioni urbanistiche non attuate, anche non contigue, delimitati dal PRG, parte operativa, attuati con uno o più piani attuativi.
g) Gli ambiti di rivitalizzazione prioritaria (ARP) all’art. 60 co. 1 lett. a) della LR 1/2015: aree, delimitate dai comuni, prevalentemente all’interno dei centri storici, che presentano necessità di riqualificazione edilizia, urbanistico, ambientale, economico, sociale e funzionale e pertanto costituiscono luoghi prioritari da rivitalizzare.

Ora, è pur vero che il contesto riesce nella maggior parte dei casi a disambiguare il senso, tuttavia in qualche frangente l’uso poco accurato di questi termini porta a risultati particolari. Si veda per esempio l’art. 59 co. 3: “Gli interventi di cui sopra possono comportare anche la modifica della destinazione d’uso in atto in un edificio esistente nell’ambito dell’insediamento”, o l’art. 91 co. 7: “[…] è consentita nell’ambito dell’azienda previa presentazione al comune di piano aziendale.”

La stessa difficoltà ritroviamo per i termini “insediamenti” e le “situazioni insediative”.
Con una formula poco felice, perché ricorsiva e perché introduce ancora un altro termine (tessuti), l’art. 7 co. 1 punto 7 lett. p) della LR 1/2015 definisce le “situazioni insediative e insediamenti del PRG”, come gli insediamenti caratterizzati da trasformazioni territoriali e tessuti insediativi per i quali il PRG definisce l’insieme delle caratteristiche di gestione e le modalità di intervento. Non si comprende, da questa prima enunciazione, se i due termini (insediamenti e situazioni insediative),debbano intendersi come assolutamente fungibili o se invece debbano essere intesi come distinti.

In sintesi, per gestire fenomeni che hanno tutti a che fare con la superficie abbiamo, nella LR 1/2015 e nel RR 2/2015, i termini che seguono:
1. Spazio
2. Aree
3. Zone
4. Tessuti
5. Parti
6. Macroaree
7. Insediamenti
8. Situazioni insediative
9. Suoli
10. Ambiti

In via preliminare è inevitabile chiedersi se abbiamo la reale necessità di tutta questa ricchezza terminologica, considerando che gli stessi termini non sono mai compiutamente definiti.
In secondo luogo occorre poi verificare, comunque, se esiste un’articolazione logica tra questi e quale sia il loro momento applicativo e la loro efficacia.

Dalla definizione data dall’art. 7 della LR 1/2015 pare di capire che l’Ambito di trasformazione sia una sottoclasse dell’Insediamento esistente. Ne deriva tra l’altro che esistono (dovrebbero esistere), Ambiti che non sono di trasformazione, che tuttavia non sono mai definiti. In ogni caso questi Ambiti sono delimitati dal PRG Parte Operativa, come disposto a chiare lettere dal citato art. 7.
Pare derivarne, in via deduttiva, che gli insediamenti siano individuati e definiti dal PRG Parte Strutturale. A ciò condurrebbe anche la lettura “piana” dell’art. 21 della LR 1/2015:
Il PRG parte strutturale, identifica, in riferimento ad un’idea condivisa di sviluppo socio-economico e spaziale e mediante individuazione fondiaria, [….]
d) gli insediamenti esistenti e gli elementi del territorio che rivestono valore storico-culturale di cui all’articolo 96 e le eventuali relative fasce di rispetto;
e) gli insediamenti esistenti non aventi le caratteristiche di cui alla lettera d);
[….]
g) individua, in continuità con l’insediamento esistente, aree che classifica come zona agricola utilizzabile per nuovi insediamenti e stabilisce i criteri cui il PRG, parte operativa, deve attenersi nella relativa disciplina urbanistica, nonché criteri che riguardano l’assetto funzionale e morfologico da perseguire, nel rispetto del contenimento del consumo di suolo di cui all’articolo 95, comma 3;

A completare l’articolazione, la concatenazione logica (e la difficoltà), interviene l’art. 89 co. 1 del RR 2/2015: “Il PRG, parte operativa, in attuazione delle disposizioni previste agli articoli 7, comma 1, lettera p), e 22 del TU, individua e disciplina le parti del territorio comunale costituenti le diverse situazioni insediative distinte in insediamenti esistenti o di nuova previsione, secondo la disciplina del Titolo IV del TU e degli articoli 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96 e 97 delle presenti norme regolamentari.

Pensavamo che l’art. 21 della LR 1/2015 avesse sistemato una volta per tutte le cose, lasciando l’incombenza degli insediamenti al PRG Strutturale, e invece qui assistiamo a un nuovo rovesciamento.

Da questa breve analisi si posso trarre almeno due conseguenze.
La prima: è possibile (e dunque necessario, oggi), semplificare e curare i termini usati nella legge, definendo espressamente gli stessi e il loro momento operativo. Se si vuole insomma fornire una griglia lessicale a tutti Comuni della Regione, e con ciò una guida operativa, occorre che questa sia più semplice e più precisa. O allora si fa una scelta di campo affatto diversa, e si lascia la definizione degli aerali ai singoli Piani Regolatori, chiarendo solo i criteri con cui queste superfici debbono essere individuate e definite.

La seconda, che è la riflessione a latere: nonostante si dica correntemente che il PRG Strutturale non è conformativo (o non dovrebbe esserlo), in realtà esso lo è, e da subito. E ciò sia per previsione espressa di alcune componenti tra cui quelle appena citate (spazio rurale, vincoli, rischio, ecc.), sia perché l’individuazione fondiaria di una superficie comporta che anche il suo complemento sia necessariamente definito in termini fondiari. Se di una totalità formata da A + B individua in termini fondiari A, risulta definito, anche per semplice differenza, il complemento B. La fissazione di indici edificatori (sebbene in un range) e la limitazione delle altezze ex art. 95 co. 5, chiudono di fatto i gradi di libertà teoricamente lasciati al PRG Operativo. Il PRG Strutturale dice cioè quasi tutto.
Ne deriva che l’unico grado di libertà che rimane al PRG Operativo è dunque quello del disegno e della localizzazione di alcune funzioni all’interno di insediamenti esistenti privi di interesse storico-culturale (le vecchie Zone B e Zone C), e sempre, comunque, all’interno dei limiti ricordati sopra (indici, altezze, ecc.). Se a questo stato di fatto si aggiunge che la VAS condotta nel PRG Strutturale obbliga spesso ad una ulteriore precisione e definizione dei contenuti circa le trasformazioni previste (edificato, altezze, infrastrutture, colori ammessi, profili del terreno, opere di mitigazione), viene da chiedersi se l’articolazione del PRG su due livelli abbia ancora un senso.

P.S. Per chi vuole la completezza dell’informazione, allego qui sotto l’elenco delle ricorrenze dei termini e alcuni estratti della norma.

Macroaree:

art. 18 co. 3 LR11/2005.

art. 32 co.4 lett. a): ambiti, macroaree, insediamenti esistenti e di nuova previsione,

Ambiti.

art. 12 co. 1 lett. c):  agli ambiti locali di pianificazione paesaggistica con specifiche normative d’uso

art. 21 co. 3: ambiti di salvaguardia proporzionati all’interesse della infrastruttura

art. 22 co. 1 lett. d): gli ambiti per nuovi insediamenti.

art. 24 co. 2 lett. b):  ambiti territoriali contermini

art. 32 co.4 lett. a): ambiti, macroaree, insediamenti esistenti e di nuova previsione,

art. 32 co. 5: ambiti di trasformazione

art. 37: ambiti di trasformazione

art. 38 co. 4: Ambiti di Rivitalizzazione Prioritaria

art. 40: ambiti di trasformazione entro i quali attuare la perequazione

art. 47: ARP

art. 51 co. 6: ambiti tutelati

art. 60 co. 1 lett. a) ambiti di rivitalizzazione prioritaria (ARP): aree, delimitate dai comuni, prevalentemente all’interno dei centri storici, che presentano necessità di riqualificazione edilizia, urbanistico, ambientale, economico, sociale e funzionale e pertanto costituiscono luoghi prioritari da rivitalizzare;

art. 65: ARP

art. 79 co. 3: ambiti tutelati ai sensi degli articoli 136 e 142 del d.lgs. 42/2004,

art. 80 co. 1 lett. c): ambiti urbani

art. 83 co. 2:  ambiti di massima tutela floristico-vegetazionale

art. 83 co. 4: ambiti per attività residenziali, produttive e per servizi,

art. 83 co. 5: ambiti che richiedono particolare tutela.

art. 86 co. 1: ambiti caratterizzati da aree di particolare interesse geologico e da singolarità geologiche

art. 86 co. 4: ambiti delle singolarità geologiche

art. 86 co. 5: 

art. 87 co. 2: recepisce le aree di studio del piano regionale di cui al comma 1 e, in relazione alle risultanze delle ricerche compiute nel territorio, ne amplia gli ambiti di riferimento

art. 89 co. 3: ambiti territoriali

art. 95: Ambiti urbani

art. 95 co. 2 lett. a)

art. 100 co. 3: ambiti territoriali di cui al comma 2,

art. 104: ambiti dello spazio rurale di cui alla Sezione III e negli ambiti per insediamenti di cui all’articolo 95,

art. 106 co. 2: ambiti individuati nell’Atlante dei Siti di Attenzione per il Rischio Idrogeologico

art. 106 co. 2: ambiti di pericolosità

art. 106 co. 4 lett. i): ambiti estrattivi dismessi

art. 107 co. 1: ambiti con acquiferi di rilevante interesse regionale

art. 107 co. 1: ambiti delle aree di salvaguardia

art. 127 co. 1:  ambiti ove non sono presenti collettori fognari comunali,

art. 130 co. 5: ambiti intercomunali interessati da sviluppo degli insediamenti abitativi, produttivi e per servizi

art. 133 co. 1 lett. n): ambiti di rivitalizzazione prioritaria

art. 153 co. 1: ambiti o immobili di maggior valenza storico-architettonica, naturalistico-paesaggistica e urbanistica,

art. 185 co. 1 lett. c): ambiti territoriali

art. 264 co. 11:  ambiti “F” degli insediamenti che interferiscono con gli altri ambiti del Piano, nel rispetto dei seguenti criteri …

art. 270 co. 3: ambiti territoriali

art. 140 co. 3 RR 2/2015 RR 2/2015: Qualora il vigente regolamento comunale per l’attività edilizia contenga norme a valenza urbanistica sulle superfici utili coperte, sul volume o sulle altezze massime delle zone omogenee dello strumento urbanistico generale vigente, tali norme possono essere trasferite nelle normative tecniche di attuazione delle zone o degli ambiti del PRG interessati senza necessità di variante urbanistica ma con le procedure di adozione e approvazione cui all’articolo 31, comma 1 del TU.

Ambito

art. 7 co. 1 punto 7 lett. q):  “ambito di trasformazione”, parti di insediamenti esistenti, di suoli oggetto di previsioni urbanistiche non attuate, anche non contigue, delimitati dal PRG, parte operativa, attuati con uno o più piani attuativi;

Art. 40 co. 2 lett. b):  per parti di ambito o di situazioni insediative,

Art. 40 co. 2 lett. d): opere esterne all’ambito stesso, [di trasformazione]

Aere. 59 co. 3: anche la modifica della destinazione d’uso in atto in un edificio esistente nell’ambito dell’insediamento,

art. 68 co. 2:  l’ambito territoriale [definizione per programma urbano complesso]

art. 77 co. 2: dell’ambito urbano,

art. 83 co. 2 lett. b): loro mantenimento rientri nell’ambito dell’attività produttiva;

art. 91 co. 7: è consentita nell’ambito dell’azienda previa presentazione al comune di piano aziendale.

art. 97 co.1 lett. a): ambito urbano

art. 102: ambito aeroportuale regionale

art. 113 co. 9: nell’ambito del portale e della banca dati di

art. 113 co. 9: nell’ambito della Community Network regionale di cui all’articolo 10 della l.r. 8/2011.

art. 132 co. 5: Nell’ambito degli insediamenti di cui all’articolo 93

art. 236 co. 1: Un’area possiede i caratteri dell’edificabilità di fatto se, nell’ambito territoriale in cui l’area stessa è inserita, …

art. 251 co.3 lett. a): progetti e programmi di ambito sovracomunale;

art. 258 co. 5: possono essere individuati in sede di variante, come ambito agricolo per la riqualificazione degli edifici medesimi,

art. 264 co. 4: Il termine di validità, nonché i termini di inizio e fine lavori nell’ambito dei piani attuativi le cui convenzioni siano state stipulate al 31 dicembre 2012 sono prorogati di tre anni.

art. 17 co. 3 RR 2/2015: 1) per la parte delle murature d’ambito esterno, siano esse pareti portanti o tamponature, che ecceda i centimetri 30 di spessore al finito.

art. 48 RR 2/2015: Nell’ambito degli insediamenti di cui all’articolo 93, …

Insediamenti

art. 7 co. 1 punto t lett p): “situazioni insediative e insediamenti del PRG”, sono gli insediamenti caratterizzati da trasformazioni territoriali e tessuti insediativi per i quali il PRG definisce l’insieme delle caratteristiche di gestione e le modalità di intervento. Le caratteristiche e le tipologie degli insediamenti sono definite dalle norme regolamentari di cui al Titolo II, Capo I, Sezione IV;

art. 7 co.1 punto t lett. r): “centri storici”, gli insediamenti esistenti che rivestono valore storico, culturale, artistico, ambientale e paesaggistico;

art. 36 co. 1: Tutte le zone a insediamenti i

art. 88 co. 1 lett. a):  spazio rurale: è la parte del territorio regionale comprendente le aree agricole e le aree boscate, caratterizzata da edifici sparsi, non compresi negli insediamenti residenziali, produttivi e per servizi di cui alle norme regolamentari Titolo II, Capo I, Sezione IV, nonché ricomprendente gli insediamenti umani caratterizzati dalla integrazione dei valori storico- architettonici-paesaggistici delle singole opere con quelli prodotti dalla conformazione dell’insediamento e della modellazione del territorio;

art. 96 co. 1:  Le aree e gli insediamenti di valore storico [quindi c’è una differenza]

art. 97 co. 1 lett. b): all’interno degli insediamenti urbani, [ce ne sono altri?]

art. 95 co.1 RR 2/2015:  I nuovi insediamenti prevalentemente residenziali sono le parti del territorio oggetto di trasformazione insedia- tiva, sia in termini di espansione del territorio urbano, che in termini di sostituzione di parti del tessuto urbano medesimo. Gli ambiti sono caratterizzati dalla previsione di un

art. 95 co.1 RR 2/2015:  gli insediamenti produttivi e per servizi esistenti e di nuova previsione sono le parti del territorio caratterizzate dalla concentrazione di attività economiche, produttive, industriali, artigianali e per servizi e da una limitata presenza di attività residenziale. In tali ambiti sono localizzati anche gli impianti

Situazioni insediative

art. 7 co. 1 punto t lett p): “situazioni insediative e insediamenti del PRG”, sono gli insediamenti caratterizzati da trasformazioni territoriali e tessuti insediativi per i quali il PRG definisce l’insieme delle caratteristiche di gestione e le modalità di intervento. Le caratteristiche e le tipologie degli insediamenti sono definite dalle norme regolamentari di cui al Titolo II, Capo I, Sezione IV;

art. 12 co. 1 lett. d): disposizioni di attuazione, con riferimento alle situazioni insediative del PRG e alle aree dello spazio rurale.

art. 22 co. 1 lett. d): nonché in rapporto alle preesistenze insediative, gli indi

art. 243: nonché in rapporto alle preesistenze insediative, gli indi

art. 246 co. 1 lett. b):  disciplina le situazioni insediative per nuovi insediamenti degli strumenti urbanistici generali, tenendo conto dei caratteri funzionali e

art. 89 co. 1 RR 2/2015: Il PRG, parte operativa, in attuazione delle disposizioni previste agli articoli 7, comma 1, lettera p), e 22 del TU, individua e disciplina le parti del territorio comunale costituenti le diverse situazioni insediative distinte in insediamenti esistenti o di nuova previsione, secondo la disciplina del Titolo IV del TU e degli articoli 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96 e 97 delle presenti norme regolamentari.

art. 110 co.1 RR2/2015 :  gli insediamenti, le parti del territorio urbano, le infrastrutture ed i servizi; le relative destinazioni d’uso prevalenti e compatibili, le modalità dirette ed indirette di attuazione delle previsioni, i parametri edilizi, urbanistici, ambientali ed i requisiti tecnici; [quindi gli insediamenti sono diversi dalle parti di territorio urbano]

art. 110 co. 1 RR 2/2015: la rispondenza degli insediamenti del PRG con le zone omogenee di cui al d.m. 1444/1968 e all’articolo 142, comma 1;