La normativa regionale in materia edilizia e urbanistica (LR 1/2015 e RR 2/2015), usa in maniera combinata e spesso alternativa le parole “uso” “destinazione d’uso” “attività” “tipologie d’attività”, “categorie”.
Sarebbe stato auspicabile maggiore chiarezza, sia perché il passaggio da un termine all’altro può essere oneroso, sia perché le sanzioni che si applicano a un’azione possono non applicarsi ad una altra. Nello Spazio Rurale poi, le cose si complicano ulteriormente a causa anche di una normativa specifica (LR 12/2015).
L’intento di questo scritto è in prima istanza quello di esaminare da vicino la normativa, in modo da metterne in evidenza le criticità. In un secondo momento l’intenzione è fornire un quadro riassuntivo e spero sufficientemente chiaro del tema, magari considerando eventuali critiche o apporti pervenuti. Nessuna pretesa di esaustività o di assoluta verità. In Arial colore rosso la normativa, in Times nero il mio commento.


Partiamo dall’art. 155 LR 1/2015, rubricato (Mutamenti della destinazione d’uso degli immobili e titolo abilitativo)
1. Gli strumenti urbanistici generali e i piani attuativi dei comuni stabiliscono le destinazioni d’uso ammesse in un insediamento. È prevalente la destinazione d’uso qualificante gli insediamenti. Sono compatibili le destinazioni d’uso funzionali, similari o che integrano la destinazione d’uso prevalente, ivi compresa quella dei locali pertinenziali che risultano in stretto rapporto funzionale con la destinazione prevalente medesima.
Il primo punto critico qui è capire quali siano gli strumenti urbanistici generali. In Umbria abbiamo infatti sia il PRG Strutturale che il PRG Operativo. E ci sono ancora Piani Regolatori Generali ex L. 1150/1942. E un paio di Programmi di Fabbricazione. Quali sono dunque gli strumenti che definiscono le destinazioni d’uso in un insediamento: il PRGS o il PRGO? O entrambi? O tutti quelli citati? E in questo caso, con quale rapporto tra essi? Ancora più complicato è stabilire il ruolo di un piano attuativo nello stabilire le destinazioni d’uso. Che grado di libertà può avere? Tra l’altro oggi gli insediamenti possono essere solo due, se leggo bene la LR 1/2015, all’art. 21: gli insediamenti che hanno valore storico e gli insediamenti che non ne hanno.
L’articolo poi passa a distinguere tra destinazioni d’uso prevalenti e compatibili. Senza tuttavia aver chiarito chi debba fare questa distinzione: il PRGS, il PRGO o il Piano Attuativo.
La distinzione che viene implicitamente fatta tra destinazioni d’uso prevalenti e compatibili apre infine a molti interrogativi, atteso che, poche righe dopo, si dirà che le destinazioni d’uso sono solo tre, in Umbria. Se dunque le destinazioni d’uso similari devono escludersi appunto per definizione, cosa rende una destinazione d’uso funzionale a un’altra? La residenza è funzionale al commercio? La destinazione produttiva è funzionale alla residenza? Gli stessi interrogativi si pongono per il rapporto di integrazione di una destinazione d’uso rispetto all’altra. O allora esistono destinazioni d’uso diverse da quelle previste al successivo comma 3? Dalla formulazione della seconda parte della frase (“ivi compresa”), sembra infatti che oltre alle destinazioni d’uso funzionali, similari, integrative, ci siano anche quelle dei locali pertinenziali in stretto rapporto funzionale con la destinazione prevalente.
3. Costituiscono mutamento della destinazione d’uso degli edifici o di singole unità immobiliari, anche ai fini dell’articolo 131, comma 3 e dell’articolo 37 delle norme regolamentari Titolo I, Capo II, gli interventi che comportano il passaggio tra le seguenti categorie, indipendentemente dalle diverse tipologie di attività riconducibili alle stesse:
a) residenziale;
b) produttiva, compresa quella agricola;
c) attività di servizi come definite all’articolo 7, comma 1, lettera l).
Il co. 3 introduce delle definizioni significative. Sembra infatti che il mutamento della destinazione d’uso sia possibile solo in edifici o in singole unità immobiliari. E che dunque possa escludersi il mutamento di destinazione d’uso per singoli locali. Il mutamento è inoltre significativo anche ai fini degli oneri di urbanizzazione. Ancora. Si dice che è significativo il passaggio tra le categorie, indipendentemente dalle diverse tipologie di attività riconducibili alle stesse. Se ne deduce che le “tipologie di attività” sono diverse dalla destinazione d’uso, e che sono un sotto-insieme logico di quest’ultima. Una destinazione d’uso può contemplare, insomma, più tipologie di attività.
Vedremo più tardi, tuttavia, che il cambio di destinazione d’uso sarà possibile anche per singoli locali e per gli insediamenti.
4. Per gli interventi di mutamento della destinazione d’uso di cui al comma 3, fatto salvo quanto previsto all’articolo 118, comma 2, lettere e) ed h), il titolo abilitativo richiesto è:
a) la SCIA nel caso di modifica della destinazione d’uso o per la realizzazione di attività agrituristiche o di attività connesse all’attività agricola, realizzate senza opere edilizie o nel caso in cui la modifica sia contestuale alle opere di cui all’articolo 118, comma 1;
b) il permesso di costruire o la SCIA, in relazione all’intervento edilizio da effettuare con opere, al quale è connessa la modifica della destinazione d’uso.
Comma di non facile lettura. L’art. 118, rubricato (Attività senza titolo abilitativo), al comma 2 lett. e), infatti recita: “e) le modifiche interne di carattere edilizio, compatibili con le opere di cui al presente articolo, dei fabbricati adibiti ad esercizio d’impresa, ovvero la modifica della destinazione d’uso dei locali adibiti ad esercizio di impresa, con l’esclusione della destinazione residenziale;”. Al di là del pleonastico richiamo al carattere edilizio delle opere interne, sorge il dubbio se i locali destinati ad esercizio di impresa siano differenti dai locali destinati a servizi o ad attività produttive. In sostanza posso comunque fare modifiche interne in fabbricati “adibiti a esercizio di impresa” e posso fare cambi di destinazione d’uso dei locali adibiti ad  esercizio d’impresa con l’esclusione della destinazione residenziale. Posso passare quindi da destinazione produttiva a servizi e viceversa con la Comunicazione di Inizio Lavori (CIL). O fare modifiche interne con la CIL. Ma poiché la destinazione produttiva assorbe in Umbria anche quella agricola, l’articolo sembra avvitarsi su se stesso. L’art. 118 comma 2 lett. h), recita invece: “h) mutamento di attività tra le destinazioni d’uso consentite all’interno delle categorie, di cui all’articolo 155, comma 3.” Non si comprende perché il legislatore abbia voluto introdurre un altro concetto, quale la categoria, oltre a quelle già presenti di destinazioni d’uso, attività, uso, tipologie di attività, ecc. Pare di capire, ad ogni modo, che all’interno della stessa destinazione d’uso sia consentito cambiare attività con semplice CIL.
Al di fuori di questi casi fatti salvi, c’è ancora un’altra articolazione. Il primo caso della lettera a) “SCIA nel caso di modifica di destinazione d’uso” è  fuorviante, stante la genericità della formulazione. Propendo per una scrittura non felice, dove la prima “o” ha una funzione meramente elencativa.
Il primo caso è dunque quello in cui vengano realizzate attività agrituristiche o attività connesse all’attività agricola (senza opere edilizie). L’altro caso è quello in cui la modifica sia contestuale alle opere di cui all’articolo 118, comma 1 (opere che non hanno bisogno di titolo abilitativo).
Infine la lettera b), dove le opere edilizie sono prodromiche o contestuali ai mutamenti d’uso.
5. La realizzazione di attività di tipo agrituristico, o di attività connesse all’attività agricola o le attività di vendita al dettaglio dei prodotti dell’impresa agricola in zona agricola, attraverso il recupero di edifici esistenti, non costituiscono modifica della destinazione d’uso e i relativi interventi sono soggetti al titolo abilitativo previsto per l’intervento edilizio al quale è connessa tale realizzazione. L’attività di vendita diretta dei prodotti agricoli da parte dell’impresa agricola non comporta modifica della destinazione d’uso dei locali ove si svolge la vendita e può esercitarsi su tutto il territorio comunale a prescindere dalla destinazione urbanistica della zona o dell’insediamento in cui sono ubicati i locali a ciò destinati.
Qui si dice che le attività: 1) di tipo agrituristico (perché “di tipo” e non semplicemente “agrituristica”?);  2) connesse all’attività agricola (quali?); 3) di vendita al dettaglio dei prodotti dell’impresa agricola in zona agricola; non costituiscono modifica della destinazione d’uso. Innanzi tutto il punto 3) è del tutto pleonastico, visto che il successivo periodo del comma amplia la possibilità della vendita diretta su tutto il territorio comunale, senza alcuna esclusione (e quindi anche in zona agricola). Il fatto che le attività connesse siano distinte dall’attività di vendita al dettaglio dei prodotti agricoli lascia presumere che ci sia appunto una differenza tra queste. L’altra condizione posta è che queste attività  che siano realizzate attraverso il recupero di edifici esistenti. Qui emergono due profili critici. Il primo è se sia necessario recuperare tutto l’edificio esistente o se se il recupero possa essere anche solo parziale. La logica propende per questa seconda opzione, anche se la formulazione del successivo periodo è più preciso e quindi fa pensare che il legislatore abbia voluto marcare una differenza. Il secondo è che non è chiaro se l’edificio debba essere esistente alla data del 13/11/97 (o altra data), posto che l’articolo 88 della LR 1/2015 elenca le finalità della definizione e che l’articolo 91 preveda il cambio di destinazione d’uso per gli edifici residenziali. Il co. 9 dello stesso articolo 91 introduce poi un’altra data (31/03/2006) per consentire l’attività agrituristica e prevede “esclusivamente” il cambio di destinazione d’uso.
6. Non costituisce mutamento di destinazione d’uso ed è attuabile come attività edilizia libera come previsto all’articolo 118, comma 2, lettera d), anche ai fini della conformità con le destinazioni prevalenti e compatibili previste dagli strumenti urbanistici comunali, nel rispetto delle normative igienico sanitarie e di sicurezza, il cambio dell’uso in atto nell’unità immobiliare entro il limite del cinquanta per cento della superficie utile dell’unità immobiliare e comunque fino a un massimo di cinquanta metri quadrati, fatti salvi gli aspetti di natura fiscale e tributaria, con esclusione degli annessi agricoli staccati dall’edificio adibito ad abitazione.
Qui pare di capire che ci sia una certa “liberalizzazione” nella destinazione d’uso, in armonia ad altre disposizioni regionali. La particolarità è in questo annesso “staccato” dall’abitazione, che non può usufruire di tale possibilità. sarebbe opportuno forse chiarire meglio in cosa consista questo essere “staccato” dall’abitazione e se sia una condizione determinante e invalicabile.
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Art. 88 LR 1/2015:
2. Nell’ambito delle attività connesse all’attività agricola si intendono anche le attività di fattoria didattica e di fattoria sociale di cui alla legge regionale 7 agosto 2014, n. 16, la cui realizzazione è consentita come previsto all’articolo 91, commi 6, 8 e 9.
Le attività connesse vengono citate all’art. 88 della LR 1/2015, ma non vengono definitive in maniera tassativa, sicché il dubbio su quali siano queste attività connesse rimangono. La particella “anche” lascia presumere infatti che si tratti di una categoria più ampia.

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Art. 95 co. 6 –  (Criteri e normative per gli ambiti urbani e per gli insediamenti residenziali, produttivi e per servizi)
6. Negli insediamenti produttivi esistenti o di nuova previsione definiti dagli strumenti urbanistici generali comunali, sono consentite tutte le destinazioni d’uso per attività di tipo produttivo, nonché per attività per servizi di cui
all’articolo 7, comma 1, lettera l), nel rispetto delle norme in materia di igiene e sanità, di sicurezza e di tutela del patrimonio storico, culturale e ambientale e delle condizioni per l’accessibilità viaria.

Un altro articolo che arricchisce ancora la casistica. C’è anche in questo caso un richiamo inessenziale alle attività di tipo produttivo consentite negli insediamenti produttivi. E la formulazione lascia sempre qualche ambiguità sulle attività per servizi, poiché la locuzione “sono consentite” si applica sia alle attività produttive che alle attività di servizi. Ora, se appare pacifico che le attività produttive non abbiano bisogno di cambio di destinazione d’uso per realizzarsi in insediamenti produttivi, appare meno pacifico per le attivtà di servizi. Detto in maniera sintetica e semplificata, la norma così costruita dice che la destinazione d’uso A consente al proprio interno la destinazione d’uso B. E tutto ciò senza limitazioni né in relazione all’insediamento né all’edificio né all’unità immobiliare. Viene da chiedersi se dal punto di vista logico abbia ancora un senso la distinzione tra le due categorie.
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Art. 119 co. 1 lett. d) –  (Interventi subordinati a permesso di costruire)
[….]
d) di modifica della destinazione d’uso secondo quanto previsto all’articolo 155, comma 4, lettera b) e fatto salvo quanto previsto all’articolo 118, comma 2, lettera e);
Un’altra disposizione che complica la lettura organica della norma. Sarebbe stato meglio distinguere i due ambiti in maniera più logica: da una parte cosa sono le destinazioni d’uso, gli usi (se ci sono differenze), le tipologie di attività, le attività (se ci sono differenze) e dall’altra quali sono i titoli necessari per passare dall’una all’altra. Risulta infatti fastidioso avere all’interno di un articolo dedicato al permesso di costruire un rinvio di salvezza a un articolo che tratta (tra l’altro) degli interventi realizzabili senza titolo.
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Art. 137 – (Agibilità)
1. L’agibilità attesta che l’opera realizzata corrisponde al progetto comunque assentito, dal punto di vista dimensionale, della destinazione d’uso e delle eventuali prescrizioni contenute nel titolo abilitativo o negli atti di assenso o autorizzazioni rilasciate, nonché attesta la sussistenza delle condizioni di sicurezza, igiene, salubrità degli edifici, di risparmio energetico e di sicurezza degli impianti negli stessi installati, valutate secondo quanto dispone la normativa vigente.
Un veloce cenno anche alla agibilità è necessario. Infatti il co. 1 dice che l’agibilità attesta, tra le altre cose, la rispondenza del progetto a quanto realizzato anche per ciò che concerne la “destinazione d’uso”. E non quindi alle attività. La cosa può avere risvolti significativi nelle gestione ordinaria dell’ufficio, laddove si vogliano fare cambi di uso o di attività e si debba comprendere l’eventuale titolo necessario e l’eventuale onerosità dell’intervento.
2. L’agibilità è acquisita con il procedimento di cui all’articolo 138, con riferimento ai seguenti interventi anche sottoposti alla comunicazione di cui all’articolo 118, comma 2, lettera e):
a) nuove costruzioni limitatamente a quelle di cui all’articolo 7, comma 1, lettera e), numeri 1) e 5);
b) ristrutturazione edilizia ed urbanistica;
c) modifica delle destinazioni d’uso e delle attività.
Non è chiaro se la lettera c) debba essere sottoposta a una lettura congiuntiva o se la “e” debba essere intesa come disgiuntiva. Ne deriverebbero conseguenze curiose. Nel caso della lettura congiuntiva, il procedimento tratteggiato dal legislatore per l’agibilità si attiverebbe solo quando si verificano le due condizioni (cambio di destinazione d’uso + cambio attività). Nel caso in cui non si verificassero? Più plausibile quindi che si debba intendere una lettura disgiuntiva e che quindi anche nel caso di cambio di attività debba essere attivato il procedimento dell’art. 138. Tuttavia detto articolo appare sproporzionato ad un semplice cambio di attività, per il quale, per esempio potrebbero non aversi né lavori edili né variazioni catastali.
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Art. 145 LR 1/2015 co. 8
8. Non costituiscono altresì parziale difformità dal titolo abilitativo le opere interne agli edifici e quelle che non comportano modifiche della sagoma, della SUC e che non modificano la destinazione d’uso dell’edificio.
Segnalo questo comma poiché non sembra essere disciplinata, ai fini della vigilanza e delle sanzioni, il cambio di destinazione d’uso di un singolo locale o di più locali (che siano diversi cioè dall’edificio). Anche qui la tecnica redazionale non aiuta a capire se occorra fare una lettura congiuntiva o disgiuntiva (sagoma, SUC, destinazione).
Art. 147 co. 1 LR 1/2015
1. I proprietari degli immobili che modificano la destinazione d’uso in atto in un edificio o in una singola unità immobiliare senza il titolo abilitativo di cui all’articolo 155, comma 4 sono soggetti alle seguenti sanzioni:
Anche in questo caso, sembra addirittura con maggiore precisione, vengono escluse dalla sanzionabilità le parti di edifici che non abbiano la consistenza dell’Unità Immobiliare.
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Art. 91 co. 5 LR 1/2015
5. Negli edifici di cui al comma 4, nonché in altri edifici appositamente censiti dai comuni, tenendo conto della presenza delle necessarie opere infrastrutturali, sono consentite destinazioni d’uso per attività di servizi di cui all’articolo 7, comma 1, lettera l), con esclusione di quelle commerciali.
Comma scritto in maniera “fastidiosa”. La formulazione finale della frase è scritta infatti come se ci fosse una destinazione d’uso che consente l’attività di servizi. Mentre abbiamo visto che l’attività di servizi è definita (anche se impropriamente) come destinazione d’uso dall’art. 155. Questo comma confligge con l’art. 155 co. 5. Infatti quest’ultimo consente l’attività di vendita su tutto il il territorio comunale. C’è dunque a mio avviso un profilo di contrasto tra il negare le attività commerciali e il consentire l’attività di vendita. Inoltre il fatto che queste destinazioni d’uso siano consentite non implica necessariamente che si possano realizzare senza titolo abilitativo.
Art. 91 co. 8 LR 1/2015
8. Gli interventi negli edifici destinati a residenza di cui ai commi 1 e 4 possono comprendere anche il cambiamento di destinazione d’uso dell’intero edificio, comprese le parti non residenziali, incluso l’eventuale ampliamento, ai fini residenziali, per attività extralberghiere, per residenze d’epoca, nonché per attività connesse all’attività agricola.
Innanzi tutto il comma sembra applicarsi a tutti gli edifici residenziali esistenti, senza termini. Tuttavia questo articolo va letto tenendo presente anche l’articolo 88, che introduce la data del 13/11/97 come discriminante. Un altro punto mai chiarito è quali siano queste “attività connesse all’attività agricola”. Ancora: il cambio di destinazione d’uso è consentito per consentire delle attività.
Art. 264 co. 9 LR 1/2015
9. Nel territorio agricolo è consentito il trasferimento della destinazione d’uso dall’edificio residenziale all’edificio rurale non adibito a residenza, esistenti alla data del 27 novembre 2008, purché della stessa proprietà fondiaria ed a compensazione delle rispettive superfici utili coperte.
Come sanno i tecnici di parte e gli istruttori degli uffici comunali, raramente le superfici collimano. Bisogna quindi ricorrere a partizioni interne surrettizie e avere parti di edifici con una destinazione d’uso e parti con un’altra destinazione d’uso.


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Come detto in apertura, il quadro già di per sé non facile è ulteriormente complicato dalla LR 12/2015 (successiva quindi alla LR 1/2015), destinata all’agricoltura.
Articolo 139 – (Locali per attività agrituristiche) LR 12/2015
1. Per le attività agrituristiche sono utilizzati gli edifici che rientrano nella disponibilità dell’impresa agricola come previsto dall’ articolo 91, comma 9, della legge regionale 21 gennaio 2015, n. 1 (Testo unico Governo del territorio e materie correlate).
2. I locali utilizzati per le attività agrituristiche sono assimilabili ad ogni effetto ai fabbricati rurali e sono considerati beni strumentali dell’azienda agricola.
3. Le attività agrituristiche possono essere svolte sia in edifici con destinazione agricola che in edifici classificati come civile abitazione, nonché in locali siti nell’abitazione principale dell’imprenditore agricolo, ubicati nel fondo ove si svolge l’attività agricola. Qualora l’imprenditore svolga la propria attività agricola in un fondo privo di fabbricati, le attività agrituristiche possono essere esercitate in edifici ubicati al di fuori del fondo medesimo adibiti ad abitazione dello stesso imprenditore e siti in località abitate, come definite dalla nomenclatura ISTAT, aventi una popolazione non superiore a tremila abitanti nonché situate nel medesimo comune ove si trova il fondo o in un comune limitrofo. Tali edifici devono rispondere alle caratteristiche di ruralità e del luogo in cui essi sono ubicati come specificato nel regolamento di attuazione di cui all’ articolo 163, comma 1, lettera b) , nel rispetto della normativa urbanistico-edilizia vigente.
Questi tre commi nulla dicono rispetto ai titoli necessari. Anche se dalla lettura sembrano essere attività esercitabili senza titoli.


Articolo 147 LR12/2015 – (Locali e strutture per attività di fattoria didattica)
1. Per le attività di fattoria didattica sono utilizzati gli edifici che rientrano nella disponibilità dell’impresa agricola come previsto dall’ articolo 91, comma 9 della l.r. 1/2015 .
2. I locali utilizzati per le attività di fattoria didattica sono assimilabili ad ogni effetto ai fabbricati rurali e sono considerati beni strumentali dell’azienda agricola.
3. Le attività di fattoria didattica possono essere svolte sia in edifici con destinazione agricola che in edifici classificati come civile abitazione, nonché in locali siti nell’abitazione principale dell’imprenditore agricolo ubicata nel fondo.
Anche questo articolo non dice nulla rispetto ai cambi d’uso anche se lascia presumere che l’attività di fattoria didattica non costituisca cambio di destinazione d’uso.


Art. 209 co. 3 LR 12/2015 – (Requisiti edilizi ed igienici dei locali)
3. L’utilizzo di un locale come laboratorio per le lavorazioni o le trasformazioni di cui all’ articolo 208 non determina la necessità di un cambiamento di destinazione d’uso dello stesso e può essere collocato anche in una zona residenziale.
La formulazione lascia presumere che le attività descritte all’art. 208 siano tassative. Ne deriva che l’uso diverso comporta cambio di destinazione d’uso. Le lavorazioni sono: 
a) confetture e conserve di origine vegetale ad eccezione di quelle a base di tartufo;
b) miele;
c) erbe officinali, erbe spontanee e selvatiche, castagne, funghi e zafferano;
d) cereali e legumi;
e) lavorazione di formaggi, salumi ed altri prodotti, ricompresi nei prodotti tradizionali;
f) vino;
g) olio d’oliva;
h) carni provenienti da pollame, lagomorfi e piccola selvaggina allevata.

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Mi sembra di aver passato in rassegna i luoghi più significativi del tema che, come anticipato, non sembra molto semplice. In un successivo post cercherò (se ci riesco), di fare un quadro sintetico.

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Architetto. Esploratore.

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