Cerco di svolgere alcune riflessioni, senza alcuna pretesa di scientificità o esaustività sul rapporto tra la normativa e la trasformazione del territorio. Lo faccio non essendo un giurista, anche se, per lavoro, mi trovo spesso affiancato da ottimi giuristi, che mi perdoneranno qualche imprecisione terminologica. Questa che segue è una prima riflessione, che spero di poter ampliare prossimamente.
Parto dalla convinzione che ci sia l’esigenza di una norma giuridica per la tutela del territorio. Giuridica nel senso accurato del termine.
Sembra una banalità, ma non lo è. Se lo fosse, infatti, nessuno dei miei colleghi potrebbe dire (come invece ho sentito più volte): “Per risolvere i problemi del territorio, basterebbe una norma con un solo articolo: Sono abolite tutte le leggi urbanistiche e edilizie!”. Purtroppo questa esagerazione e questa volontà di semplificazione piuttosto brutale non contribuisce in alcun modo a migliorare il nostro lavoro e la tutela del territorio. Le norme sono necessarie. In un mondo complesso, sono necessarie molte norme. Bisogna accettare convintamente questo concetto, altrimenti non si va da nessuna parte.

La norma insegue la vita.

Altro punto da tenere a mente. La norma arriva sempre dopo che la vita, nei suoi risvolti economici, sociali, ecc. ha posto in evidenza un problema, un fatto. Un fatto da regolare. Di conseguenza, la norma da sola non risolve tutti i conflitti. Se non altro per motivi di consecutio.
La norma è inserita in un meccanismo, in un sistema, per la regolazione della vita. In questo sistema vi è anche un organo che interpreta la norma, che la applica (interpretandola). La norma è agita dai cittadini: serve a fare (meglio) delle cose, che in regime di anarchia sarebbe difficile fare. Nell’ambito delle trasformazioni del territorio, la norma serve a dire al cittadino, attraverso il proprio tecnico,  quello che può fare o non fare.
Il meccanismo prevede infatti che il cittadino si affidi a un tecnico, il quale predispone una bella serie di elaborati, cercando la massima conformità alle norme vigenti. I grafici vengono poi depositati in Comune (o presso un altro ente), il quale si prende la briga di verificare detta conformità rispetto alle normative vigenti. Nel nostro mondo, oggi, funziona così.
Questa verifica di conformità comporta delle responsabilità e delle conseguenze. Se infatti la costruzione non è conforme e un qualche cittadino volesse segnalare la vicenda all’Autorità Giudiziaria, il funzionario pubblico, il tecnico, il committente e il costruttore passerebbero un brutto quarto d’ora. Questa verifica è dunque molto importante. Il punto è che i funzionari pubblici non sono molto pagati per questa responsabilità: un istruttore tecnico prende circa 1200 euro al mese. I responsabili di Area tecnica possono arrivare a 3000/4000 euro al mese, firmando centinania e centinaia di provvedimenti simili ogni anno. I dirigenti dei Comuni prendono ancora di più, a fronte di maggiori responsabilità, ovviamente. Un evenutale contenzioso davanti al TAR o in sede civile fa svanire d’incanto queste cifre, sia per un fatto economico (di spese), sia per un fatto di stress psicologico che di risvolti sulla carriera.
A fronte di questi fatti, alcun reponsabile o dirigente ha voglia di interpretare la norma in maniera estensiva. Che il cittadino edifichi 10 mq in più o in meno non è importante per lui: egli non guadagnerà di più, non farà più ferie, ecc. In breve, non avrà alcun beneficio da questa sua accondiscendenza verso il cittadino. Di contro, invece, avrà sicuramente solo rischi: terzi che si sentono lesi nei loro diritti, movimenti di opinione, comitati, consiglieri d’opposizione e via di questo passo.
Bisogna essere onesti: chi di noi si prenderebbe questi rischi con leggerezza? Chi di noi è disposto, nel proprio lavoro, a interpretare le proprie norme nella maniera più estensiva possibile a favore dell’altra parte (cliente, collega, concorrente)? Nessuno, ovviamente.
Davanti a questa assenza di volontari generosi ed altruisti, di cui occorre prendere atto, bisogna avere la tutela di una norma giuridica chiara, ben costruita. E se i profili sono tanti, se le parti in gioco (i centri decisionali) sono tante, bisogna avere molte norme.

Come debbono essere queste norme ben costruite? Cerchiamo di fissare qualche punto.
Ciò che non è vietato, è permesso. Lo dico alla Wittgenstein: Ciò che non è vietato, DEVE essere permesso.
Il perché è molto semplice: se non fosse così, il mondo si bloccherebbe nei prossimi 10 minuti. Non potrei sapere, infatti, se la mia condotta è antigiuridica o meno. Non saprei se mi è consentito sorpassare a destra o se sia vietato salutare un passante con un Buongiorno anche dopo le 12.

La norma deve essere di un tipo adeguato allo scopo per cui è stata pensata. Le norme urbanistiche (le NTA di un PRG, per esempio) servono a regolare le trasformazioni del territorio. Servono al tecnico privato e al tecnico comunale per verificare la conformità di un progetto agli obiettivi posti. Questo è la parte principale delle norme. Per fare questo lavoro devono essere precise, analitiche, tecniche, perentorie. La parte di indirizzo non ha più molto senso, ormai, posto che il PRG e le stesse norme sono state redatte, si spera in armonia con le linee di indirizzo. Queste linee di indirizzo (indicazioni, suggerimenti, raccomandazioni, ecc.), possono servire solo nel caso si debba interpretare la norma, e cioè nei casi di contenzioso.
Le norme devono essere scritte atomizzando quanto più possibile le frasi, non avendo paura di ripetere le parole (non è un tema). Quindi frasi corte, possibilmente senza troppi congiuntivi, virgole, subordinate. La normativa deve essere definitore: devono cioè distinguere precisamente l’oggetto o il comportamento da tenere (o non tenere).  Molta parte delle disposizioni normative sono frasi che potrebbero invece stare benissimo in relazioni illustrative. Molte di quelle norme sono falsamente definitorie, in realtà sono descrittive: descrittive dello stato dei luoghi, delle ragioni, degli obiettivi, dei criteri. Saranno utili forse al giudice, molto meno al funzionario comunale.
Le NTA di un PRG o di un Regolamento Edilizio non debbono avere, a mio avviso, valore didattico o ermeneutico. Non dico che questi aspetti non siano necessari: dico che questi aspetti possono essere meglio trattati e argomentati in una Relazione generale, piuttosto che in un apparato normativo. Distinguerei nettamente, insomma, le varie funzioni che ci sono in un’operazione di pianificazione e lascerei alle norme il compito molto asciutto di definire gli oggetti di cui trattano, rinviando ad altre sedi le descrizioni, gli obiettivi, ecc.
Se si conviene con i punti precedenti, occorre convenire anche che molta della normativa prodotta per regolare le trasformazioni del territorio è da buttare. Parlo sia della normativa urbanistica che edilizia: dal PRG al regolamento edilizio.
Faccio qualche esempio reale. Non per criticare colleghi che conosco, che stimo, ma per rendere chiaro come il loro lavoro di elaborazione culturale sia qui del tutto fuori tema. I loro pensieri meriterebbero forse una sede più degna, (dei libri, dei convegni). Qui le loro riflessioni perdono ogni efficacia.
“[….] Il carattere degli interventi sul patrimonio edilizio esistente dovrà tendere a salvaguardare tutti gli elementi d’insieme e di dettaglio degli edifici,  mirando più che ad una radicale ristrutturazione, ad un recupero conservativo dei manufatti. Gli interventi dovranno, per quanto possibile, inserirsi mantenendo inalterati i caratteri tipologici, formali e costruttivi degli edifici. L’individuazione del sistema statico originario, dovrà essere assunto quale sistema guida  cui riferire le operazioni di consolidamento, con tecnologie in sintonia con le tecniche costruttive antiche.
In linea generale gli interventi di recupero del patrimonio edilizio esistente sono assoggettati ai criteri e direttive di cui alla D.G.R. 1066/99 – Regolamento speciale degli interventi di recupero del patrimonio edilizio esistente nelle zone di particolare interesse storico, artistico e naturalistico ambientale come modificata dalla D.G.R. 984/2001.
Le modalità di intervento non dovranno prescindere dalla valutazione critica delle caratteristiche peculiari del singolo manufatto edilizio o dell’organismo a cui è relazionato, sulla base delle quali si dovranno calibrare gli interventi di recupero. A sostanziare tali indirizzi valgono le seguenti indicazioni di carattere generale.”
“[….] La realizzazione di nuove aperture sarà consentita a condizione che venga assicurata l’unitaria armonia dei prospetti.  Le caratteristiche delle nuove aperture o la modifica delle esistenti, quanto a dimensioni, soluzioni di dettaglio, materiali impiegati ed infissi dovranno fare riferimento alle tipologie locali.  E’ ammesso il riordino delle aperture esistenti se queste ultime sono il frutto di rimaneggiamenti impropri di epoca recente, in questo caso sarà importante tenere nel debito conto gli allineamenti orizzontali e verticali.  In caso di chiusura di finestre esistenti soprattutto se si presentano già riquadrate con elementi in pietra o mattone, questi dovranno essere lasciati in sito: il paramento di chiusura dovrà essere uguale a quello esistente, ma leggermente arretrato.  Nel caso di architravi a vista, questi dovranno essere in legno o in monoliti lapidei. Sono ammesse architravature con piattabande e archi in pietra o mattoni a pasta chiara purché non sporgenti. le soglie di porte e finestre saranno realizzate in pietra locale lavorata secondo le tecniche tradizionali, escludendo la lucidatura superficiale.”
Gli avverbi, le locuzioni come “di norma”, “generalmente”, consentono implicitamente alla parte privata di sfruttare al massimo grado le possibilità (maggiori altezze, superfici, minori adempimenti burocratici, ecc.), lasciate dalla normativa. Ma come già anticipato mettono in difficoltà il valutatore (Comune, provincia, ecc.). “Il carattere degli interventi”, “per quanto possibile”, “l’unitaria armonia dei prospetti”, sono frasi che in definitiva tendono a far aumentare il contenzioso.
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About the Author bmbarch

Architetto. Esploratore.

One comment

  1. Ottima riflessione ma occorre qualche appunto. Il responsabile di Area Tecnica è’ molto difficile che arrivi a guadagnare 3000,4000 euro al mese, di solito ( salvo i veri e propri Dirigenti ) prendono 2000 euro, un compenso assolutamente inadeguato rispetto alle responsabilità . Ma non è vero che nessuno si prende rischi aggiuntivi interpretando le norme nella maniera più estensiva possibile. Io ne conosco uno. Perché’ lo fanno ? Incoscienza ? Perché sono tonti ? Lo fanno per la soddisfazione di riuscire a realizzare e portare a termine un obiettivo per il bene della cittadinanza e del prossimo, secondo logica, immedesimandosi nella controparte. Questo nonostante i rischi e il salario basso. È la stessa cosa accade in campo medico. Quanti chirurghi e medici ho conosciuto che fanno il proprio lavoro con passione e dedizione, nonostante i rischi altissimi connessi all’attività e nonostante ricevano spesso uno stipendio inadeguato . Una cosa è’ certa , con l’aumento del numero degli avvocati , questi medici si stanno estinguendo. A causa dell’aumento dei contenziosi nessuno vuole più fare il chirurgo. Nel futuro dovremo andare tutti a farci operare in India……

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