Buongiorno a tutti. Grazie all’Ing. Gianluca Fagotti per avermi invitato a questo convegno. Anche se dovrei essere abituato a parlare in pubblico, non è così. In realtà non sono ancora riuscito a sviluppare questa positiva abitudine, soprattutto quando parlo ad una platea qualificata, e quindi permettetemi un po’ di emozione. Mi perdonerete quindi qualche incertezza o qualche lacuna nell’esposizione.

Il mio intervento si intitola “I limiti del Piano”. L’ho articolato in tre parti e resterò nei limiti, appunto, dei 20 minuti. La prima parte vuole evidenziare alcuni limiti del PRG così come lo conosciamo ora. La seconda è una digressione, una sorta di interludio. La terza tratteggia quello che a mio avviso sembra essere l’evoluzione della “Forma-Piano”. Il PRG è forse l’atto amministrativo più importante di un’amministrazione. Ma perché facciamo il PRG? E’ una domanda che vuole essere provocatoria, ma non più di tanto. Si fa per tanti motivi, anche se la più bella (anche per continuare a fare questa professione), mi sembra questa: il PRG si fa per rendere felici gli uomini. Insomma, il PRG dovrebbe rendere felici la maggior parte della collettività, avendo come orizzonte ideale quello di far felice tutta la collettività locale. In effetti, prima, far felice tutta la collettività era operazione molto difficile. Oggi, con gli strumenti della perequazione e della partecipazione che l’ing. Nodessi e l’arch. Paolo Ghirelli  ci illustreranno successivamente, è sicuramente più facile. Prima lo era un po’ meno. Tant’è che scherzando, con il prof. Nigro, mi ero inventato questa battuta bruttissima del  Piano Regalatore, invece che Regolatore.

Ad ogni buon conto, l’ambizione del PRG è questa. E quali strumenti ha un PRG? Fin dove può arrivare? Il PRG è sostanzialmente una legge, una legge che una collettività locale si dà, per migliorare le proprie condizioni di vita. Rispetto ad altre leggi, il PRG ha la particolarità di individuare spazialmente alcune proprie esigenze e quindi di disegnare, di tracciare confini. E’ una legge potentissima, che dice che in un certo luogo si può fare una cosa e in un altro un’altra cosa. E dice anche come bisogna farla, con quale procedimento amministrativo. E con chi bisogna mettersi d’accordo per fare una certa cosa (il confinante, ecc.). E anche entro quanto tempo si può fare qualcosa.

E quindi il PRG può fare tutto? No, ovviamente: ci sono dei limiti.

Il primo, banalmente ma non troppo, è quello del territorio amministrato. La nostra architettura istituzionale prevede ancora  i Comuni e prevede ancora i piani regolatori limitati al territorio comunale. Questo è evidentemente un limite, poiché ci sono magari delle particolarità per cui sarebbe meglio vedere il territorio ad una scala più vasta. Ma vasta quanto? E’ semplice intuire che in ogni caso avremmo dovuto stabilire una scala di pertinenza: un limite di pertinenza.  Il disaccoppiamento tra l’ambito territoriale e il livello di governance è esercizio difficile in Italia e finora non ha dato grandi frutti. I limiti amministrativi diventano quindi anche limiti concettuali. E di conseguenza limiti operativi. Ma è evidente che sul territorio incidono enti portatori di interessi più ampi e diffusi di quelli della collettività locale. L’esempio più semplice è quello del tracciato ferroviario, la cui definizione sfugge al completo potere pianificatori del Comune. Il Comune può partecipare (in varie forme), alla definizione del tracciato, ma certo non è completamente padrone di esso. Ora, la ferrovia e una stazione o una fermata hanno ricadute urbanistiche di non poco conto. Occorre quindi che il PRG integri queste variabili esterne all’interno di un disegno di piano coerente. Così come una zona industriale al confine con un altro Comune. Ancora più difficile integrare le valenze del paesaggio con un disegno di piano focalizzato sul singolo Comune. La nozione di paesaggio è infatti indifferente ai limiti amministrativi, ovviamente. Questo esercizio di integrazione non è sempre facile, anzi: non lo è quasi mai. Come vedete, lo spazio concettuale prima e operativo poi si riduce sempre più. Lo spazio di manovra del PRG è sempre più eroso, magari da piani di settore: il PAI, il PRAE. La torta è sempre più “smangiucchiata”. 

Anche nelle aree tutelate (Dlgs. 42/2004: fiumi, aree boscate, intorni dei beni puntuali, ecc.), benché non sia sottratta completamente, la potestà pianificatoria del Consiglio Comunale deve prima flettersi alla tutela e poi alla valorizzazione. In molti casi ciò si traduce in una vincolistica di tipo conservativo, in ossequio al principio di prevenzione e di precauzione. Poiché non abbiamo molta fiducia nelle nostre capacità progettuali, e pensiamo che sicuramente faremo peggio di quanto hanno fatto i nostri padri, meglio fare i danni da un’altra parte.

Poi ci sarebbe la sacrosanta questione del Consumo di suolo. In realtà non sarebbe né sacra né santa, ma visto che siamo a Assisi …

Non bisogna consumare suolo, punto. E la legge regionale fissa le percentuali massime disponibili. Come vedete, il baricentro del PRG si sposta da logiche spaziali a logiche di tipo comportamentale.

Il tempo. E’ veramente impensabile, ormai, immaginare strumenti urbanistici che abbiano durata indeterminata, come era quella del PRG ex L. 1150/1942. Il PRG dovrebbe migliorare le condizioni di vita della collettività e quindi magari ampliare il benessere attraverso l’insediamento di attività produttive, commerciali, terziarie, ecc. Tuttavia queste iniziative sono spesso frutto di valutazioni imprenditoriali che non sempre collimano con l’assetto pianificato. Insomma occorre pensare il PRG alla luce del fatto che l’economia e la socialità intrattengono con il territorio rapporti non necessariamente sedimentati e stratificati sul luogo. Ci sembra evidente che la vita della città, dipende da fenomeni che hanno radici geografiche lontane. Anche se siamo in fase di redazione del Piano Regolatore Generale, che canonicamente si fonda sul territorio, bisogna rendersi conto che lo stesso territorio è teatro di negoziazione tra soggetti che non hanno più un legame storico e fondante con il territorio. A questo va associato anche un fenomeno generale di “de-materializzazione” dell’economia, secondo il quale una parte dell’economia stessa transita ormai su luoghi e su reti che prescindono dal territorio, o che lo occupano in via temporanea. Si pone sempre dunque il problema delle varianti. A parte il tema spaziale, territoriale, per l’impresa si apre un tema fortissimo legato ai tempi. Le aziende hanno programmi insediativi molto dinamici. Ci sono delle vere e proprie finestre temporali per cui quell’investimento va fatto in quella finestra oppure non va più fatto. La stessa cosa succede spesso per finanziamenti comunitari, che richiedono un progetto già quasi bell’e pronto. Paradossalmente mai come ora si assiste all’importanza del fattore tempo nella pianificazione. Analisi e pianificazione debbono per forza integrare la variabile tempo nella loro equazione ed abbandonare uno statuto epistemologico “forte” per fare i conti con una realtà molto più fluida. A un PRG oggi si chiede forse uno statuto meno autoritario, ma più flessibile, più veloce nel rispondere a delle richieste che pervengono dalla società. Lo Sportello Unico (in realtà Struttura unica, e la cosa aveva una sua giustificazione), aveva proprio questa intenzione: facilitare e snellire quanto più possibile procedimenti legati alla produzione di ricchezza, alle attività. Certo, dobbiamo dircelo: il 90% delle domande presentate al SUAP è in variante al PRG. Possibile che sbagliamo così tanto a fare i PRG? Perché se lo dobbiamo variare vuol dire che quello di prima non era adeguato. O allora dobbiamo passare ad una visione della pianificazione più elastica, costruire un meccanismo più cedevole? Ecco, è un po’ come le strutture sismiche: dobbiamo costruire strutture che si deformano per assorbire l’energia del sisma. Forse dobbiamo progettare dei PRG che si deformano per assorbire l’energia della società.

Perché per fare un PRG occorre anche qui, del tempo. Quanto? Da una mia piccola indagine, in Umbria, siamo intorno ai 6 anni. Nonostante l’ottimo lavoro fatto dalla Regione ultimamente in materia di governo del territorio con la redazione del Testo Unico, la mole di conoscenza necessaria e la concatenazione dei procedimenti porta a questi tempi. Consideriamo i soli strumenti che occorre conoscere per redigere il PRG: PUT, PTCP, DST, PAI, PRAE, RR 7/2010 ecc. C’è poi il “rischio guerra” come nelle polizze assicurative internazionali: se l’amministrazione nuova non è concorde con quella appena uscita, si assiste ad un blocco totale e ad un ricominciamento.

E arriviamo alla seconda parte del mio intervento, dedicata all'”ansia valutativa”

A tutta la mole di conoscenza richiesta per la parte più “urbanistica” del PRG si aggiunge tutta la parte necessaria alla VAS: PRQA, PTA, PDG, RSA, PRT, PFV, PSR, PRAE, SEAR, PRRA, Si tratta di circa 10.000 pagine più tutti gli allegati sotto forma di matrici e tavole. Il solo PTA e il Piano di Gestione delle Acque dell’Autorità di Bacino sono 936 pagine. A queste aggiungiamo gli strumenti nazionali. Vi rendete conto che si tratta di uno sforzo di conoscenza molto intenso.

Ormai valutiamo tutto ed è, nella maggior parte dei casi, un bene. Occorre tuttavia anche qui stabilire una misura, tornare a unaurea mediocritas, perché altrimenti rischiamo di infilarci in un pozzo senza fondo: in un ultimo SUAP di cui mi sono interessato, alla ennesima conferenza di servizi è stata balenata la necessità di fare una VIS: una Valutazione di Impatto Sanitario. Probabilmente necessaria, ma certo demotivante per chi deve fare un investimento. Ormai, dunque, siamo immersi nella vertigine delle valutazioni: VIA, VAS, VINCA, VIC (Valutazione Impatto Commerciale), VIS. Bene: ne prendiamo atto, come si dice. Anzi, grazie al mio passato nelle arti marziali, e con una mossa di Aikido, senza voler essere polemico, mi chiedo se non sia giunto il momento di valutare quale contributo portano queste pratiche valutative al normale percorso di redazione del PRG. Quanto costa la Valutazione (in termini di tempo e di soldi) così come svolta oggi e quanto riporta a casa di contributo utile? Perché ovviamente deve esserci un punto di equilibrio.

La mia piccola proposta è rivolta alla Regione: forse potrebbe bandire qualche assegno di ricerca per i nostri neolaureati alla Facoltà di Ingegneria per capire nel merito e costruttivamente qual è il giusto grado di importanza che dobbiamo dare a queste pratiche.

E sono alla terza fase del mio intervento: l’evoluzione degli strumenti per il governo del territorio.

Dai limiti del PRG a cui ho appena accennato sopra e ad altri, già noti, emerge chiaramente che la forma del PRG attuale non riesce a collimare la componente strategica di un territorio.

Per questo dal Piano Strategico di Torino in poi, abbiamo assistito ad altri piani di questo tipo. Anche Perugia si era dotata di un Piano Strategico, che coinvolgeva altre amministrazioni. Ultimamente assistiamo poi a Contratti di Fiume, Contratti di Paesaggio, ecc. Sono tutti strumenti che cercano di sopperire ai limiti del piano, in qualche modo, cercando di allargare l’ambito territoriale di riferimento, formulando accordi, innovando anche la governance. Anche il QSV va in questa direzione, sebbene limitandosi ai centri storici.

Credo allora che il futuro del Piano sarà quello di spostare sempre più il suo timone verso il Piano Strategico, accompagnato dalla Valutazione Strategica. E che si rovesceranno i pesi tra urbanistica e VAS, dove cioè sarà l’urbanistica a diventare una delle tecniche o delle pratiche della VAS.

Se sarà così, alle amministrazioni comunali non verrà richiesto di valutare i progetti secondo una rigida conformità al Piano: sarà richiesta invece una valutazione di congruenza, di coerenza, tra obiettivi del Piano Strategico e obiettivi del progetto. Ciò presuppone ovviamente una nuova mentalità nel dipendente pubblico e un nuovo processo di partecipazione pubblico-privato, con garanzie e tutele per entrambi.

Questo scenario implica anche la necessità di passare dalla copianificazione alla co-gestione. Ormai la copianificazione è entrata nella prassi ordinaria sia degli urbanisti che delle amministrazioni. Il punto è nella gestione ordinaria del territorio che abbiamo bisogno di una nuova architettura istituzionale o nuovi moduli procedimentali. Perché la semplificazione (seppure benedetta), non può sempre farsi con la riduzione dei tempi di istruttoria, dei tempi della conoscenza, se gli enti coinvolti sono tanti. se per mettere un cartello pubblicitario abbiamo bisogno di un minimo di titolo abilitativo in Comune, del nullaosta della Provincia, del parere della Soprintendenza, del parere della Commissione per la Qualità, dell’autorizzazione per l’occupazione del suolo pubblico, e così via, voi capite che possiamo anche ridurre i termini per le istruttorie, ma sotto una certa soglia non si può scendere.

Lo Sportello Unico potrebbe essere il pivot intorno a cui ruota una conferenza di servizi permanente, composta da rappresentanti dei vari enti, la quale dovrebbe esaminare i progetti in maniera continua, e possibilmente sincrona, anche per territori da ricomprendere in aree più vaste del singolo Comune. Un super-ufficio per la gestione del territorio: una Struttura Unica, appunto.

* Traccia dell’intervento tenuto al Convegno “Il nuovo PRG di Assisi. Urbanistica e Sviluppo del territorio: quali prospettive di crescita” ad Assisi il 30/01/2015

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Architetto. Esploratore.

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